Em dezembro de 2019, foi promulgada a Emenda Constitucional nº 104, que incluiu a Polícia Penal entre os órgãos da segurança pública listados no artigo 144 da Constituição Federal. Na sequência, estados começaram a publicar leis que atualizavam seus quadros funcionais e transformavam os agentes penitenciários em policiais penais.
A transformação consagra um caminho marcado pela crescente ênfase no perfil repressivo dessas forças, há muito detalhada na literatura da área. A aproximação das práticas policiais ocorreu ao longo das décadas em paralelo com o progressivo apagamento da função assistencial desses profissionais, prevista originalmente.
Debates acalorados sobre a questão frequentemente apontam a necessidade de uma força policial forte nas prisões para o combate às facções criminosas, principal argumento dos defensores das mudanças. Do outro lado, são apontados riscos de aumento de violações de direitos tanto pela redução dos serviços assistenciais quanto pelo aumento do uso da força.
Este texto, porém, quer dar um passo para fora dos ambientes prisionais para entender o problema a partir do seu contexto: o que significa, para o aparato da segurança pública, a criação de uma nova polícia? Para responder à questão, é preciso entender como funciona a estrutura policial do país.
Disputas e não cooperação
No Brasil, há uma distinção de atribuições entre as polícias civil e militar. À primeira cabe o papel preventivo e repressivo, nacionalmente ancorado na lógica do policiamento ostensivo Já a Polícia Civil fica a cargo da investigação dos crimes. Essa atribuição de funções, no entanto, ainda que esteja sedimentada na Constituição Federal e nas respectivas Leis Orgânicas, não são suficientes para evitar atritos históricos.
Tais atritos envolvem sobreposição de funções, proteção de informações e disputas entre as instituições. Como forças estaduais, cada unidade federativa do país conta com suas próprias polícias civil e militar, somando 27 de cada uma destas corporações em todo território nacional, com toda a estrutura que ambas comportam. É neste cenário que a nova força policial – a penal – se insere.
Ainda que em meio à disputas, como demonstraremos a seguir, o tamanho da Polícia Penal não deixa a desejar em relação às demais. Na verdade, ela pode ser considerada uma corporação que já nasce superlativa: em 2025, eram 94.673 profissionais no país, o que faz dela quase equivalente, em efetivo, às polícias civis, com 95.908 trabalhadores no mesmo momento. A militar continua na frente em efetivo, com mais de 400 mil profissionais no país.
Esses dados se tornam ainda mais significativos quando temos sob nosso horizonte a distância histórica da criação das polícias, em que as primeiras datam do século XIX e XX, enquanto a Polícia Penal tem apenas 6 anos completos. Nesse emaranhado numérico de corporações e profissionais, como nos parece esperado, essa adição não se dá de forma pacífica. Na verdade, ela se insere em um cenário historicamente marcado por disputas entre as forças já existentes.
Polícias civis e militares têm competido por prestígio e por recursos há décadas, com a relação entre elas marcada por pouca cooperação e um significativo distanciamento. O resultado é uma estrutura disfuncional em que dados e informações não são compartilhados entre as polícias e a troca de acusações mútuas, através da construção de imagens negativas entre elas, dificulta a busca por soluções mais eficientes e duradouras para os problemas relacionados à violência.
Não à toa, em meados de 2016, essa disfuncionalidade inspirou uma movimentação nacional em prol da chamada “polícia de ciclo completo”. Ou seja, pretendia-se acabar com a repartição de funções policiais entre duas forças, de maneira que uma corporação única seria responsável pelo policiamento ostensivo/preventivo e atuaria no trabalho investigativo.
Discussões sobre essa questão se deram no Congresso, em assembleias legislativas estaduais e em arenas acadêmicas, com três propostas em pauta. A primeira seria unificar as polícias estaduais, civil e militar. A segunda implicaria em manter ambas as corporações e conferir a elas o ciclo completo, ou seja, tanto as atividades repressivas, quanto as investigativas. Nesse caso, seria necessário distribuir territorialmente as duas corporações, de maneira que não atuassem de forma sobreposta em um mesmo local.
O terceiro caminho seria a divisão de competências entre as corporações por tipo de crime, com a Polícia Militar respondendo por aqueles de menor potencial ofensivo e a Polícia Civil pelos crimes mais violentos, como homicídios e latrocínios. Neste último formato, o mais provável seria o ciclo completo para a Polícia Militar apenas, já que não faria sentido a Polícia Civil patrulhar ruas à espera dos crimes de maior gravidade.
Se estamos nos repetindo ao afirmar que as duas corporações possuem atritos históricos, não nos parece desnecessário dizer que a resistência às propostas se deu em ambiente de acusações mútuas. De um lado, representantes das polícias militares diziam que policiais civis desacreditaram os militares em uma tentativa de deter toda a autoridade policial. Do outro, policiais civis afirmavam que a autoridade civil era indispensável para manter a legalidade da atuação e conter os abusos militares. Assim, todo esse movimento foi minado pelas disputas institucionais e resistências históricas.
Aqui, você pode estar se perguntando onde estava, nesse contexto, a Polícia Penal.
Os profissionais que viriam a compor a corporação ainda não eram oficialmente considerados policiais e não estavam listados entre as forças de segurança pública do artigo 144 da Constituição Federal. Eles se ocupavam da custódia de pessoas presas, dividindo espaço com as demais polícias nas atribuições cotidianas. Deste contato surgiram ressentimentos que não podem ser desprezados.
O “não-espaço” ocupado pelos profissionais na segurança pública era inerente ao estigma do cárcere e à população que o compunha, com custodiadores sendo espelhados com os custodiados na visão social sobre a burocracia. Somado a isso, essa corporação era entendida como a síntese dos estigmas negativos atribuídos à PM e à PC. Ou seja, passaram a ser considerados corruptos – rótulo mais comumente atribuído à polícia civil – e torturadores – imagem comum da PM.
É esse cenário em que surge a Polícia Penal que não nos permite identificar quaisquer indícios de que a nova corporação vá pacificar as disputas O que podemos inferir é a possibilidade de acirramento da concorrência entre as instituições, agora com uma nova força para compor essas disputas. Algumas pistas sobre isso já foram dadas.
Na Bahia, por exemplo, o sindicato dos policiais penais orientou os profissionais a se negarem a permanecer na escolta de pessoas presas hospitalizadas, como feito até a promulgação da Emenda Constitucional 104. A pressão é para que a função seja exercida pelos policiais militares até a aprovação de lei orgânica estadual da Polícia Penal, o que legitimaria a atribuição de escolta para os profissionais de custódia.
Policiais Penais de outros estados apontaram que é preciso aumentar o efetivo da corporação para assumir novas funções que a transformação deve acarretar. Nesse sentido, lideranças das categorias tendem a pressionar outras forças para deixar espaços penitenciários agora entendidos como exclusivos das polícias penais, seja nos pavilhões prisionais ou no comando das forças custodiais.
As resistências tendem a ser grandes já que as mudanças podem esbarrar em frágeis equilíbrios de forças estabelecidas ao longo dos anos. No Rio Grande do Sul, por exemplo, as brigadas militares controlaram várias unidades penitenciárias do estado ao longo de décadas e retirá-las deve enfrentar a resistência dos militares, que recebem graúdas gratificações pela atuação.
O poder da nova polícia
Um ponto que não pode ser negligenciado é que enquanto as polícias civis e militares disputavam espaço do lado de fora dos muros prisionais, a atual polícia penal ia agregando funções de ambas dentro dos muros. Inicialmente, esses profissionais – carcereiros, depois agentes penitenciários – se colocaram em postos que até o fim do século passado eram primordialmente ocupados por policiais civis. Até então, esses últimos eram os responsáveis pelas cadeias e carceragens onde estavam a maior parte das pessoas presas.
Nesse contexto, tornaram-se os responsáveis pela ordem e pela disciplina, o que pode desembocar em sanções internas (transferências de unidades ou pavilhões, perda de banho de sol etc) e até externas (anotações disciplinares que impedem ou atrasam o acesso a progressões de regime, por exemplo). Assim, fazem o papel de polícia judiciária no cotidiano prisional. Com as novas leis orgânicas da categoria, transformadas em polícias penais, passaram também a fazer o Termo Circunstanciado de Ocorrência (TCO) em, pelo menos, três estados, avançando ainda mais nas atribuições da polícia judiciária.
Paulatinamente, esses profissionais passaram também a avançar sobre postos que eram ocupados pelas polícias militares, historicamente responsáveis pelas pessoas presas em movimentações externas aos muros: escoltas, vigilância dos muros, recaptura de foragidos etc. À medida que tais funções eram assimiladas pela burocracia de custódia, essa foi se tornando cada vez mais militarizada, ou seja, passou a utilizar uniformes, armamentos, treinamentos e lógicas militares na atuação. Esse avanço sobre as funções das duas corporações pré-existentes fez da burocracia de custódia a força mais parecida com a polícia de ciclo completo do país. O avanço se deu sob um olhar quase sempre indiferente das outras forças já que, salvo exceções como a já citada do Rio Grande do Sul, nenhuma delas se interessava pelo espaço carcerário. De forma geral, lutavam por se desvincularem da atuação prisional, considerada de menor prestígio.
Esse olhar, porém, tende a se tornar menos indiferente na medida em que a polícia penal, com atribuições tanto da polícia militar quanto da civil, passa a reivindicar uma saída dos muros prisionais. Não para escoltas ou vigilância, realidade anterior à Emenda 104 em muitos estados, mas para revista de suspeitos, recaptura de foragidos e investigação de facções, por exemplo.
Tais atribuições têm sido incorporadas às leis orgânicas das polícias penais estaduais após alteração constitucional federal. A lei sergipana, por exemplo, dispõe que é atribuição do policial penal “realizar a proteção do perímetro de todas as dependências prisionais, ou em locais públicos ou privados, no interesse público, onde haja custodiado de forma transitória ou permanente, sob égide da Polícia Penal, podendo ainda revistar pessoas ou vistoriar veículos” (Lei Complementar 366, de 2022).
A norma sergipana não é uma exceção. Em Rondônia, a Lei Complementar 1.102, de 2021, traz a seguinte redação: “Realizar, na forma do regulamento específico, o policiamento ostensivo em todo o perímetro externo dos estabelecimentos prisionais, através de rondas periódicas e abordagem de suspeitos”. Ao todo, pelo menos oito estados incluíram atividades de patrulhamento fora dos perímetros prisionais nas leis orgânicas das polícias penais.
Outras atividades são notadamente externas ao ambiente carcerário, como a recaptura de foragidos, também têm sido incorporadas. Até o advento das polícias penais, essa função era exercida apenas de forma subsidiária pelas burocracias de custódia, com previsões legais de acompanhamento das polícias militares nas missões. Atualmente, pelo menos 12 estados tratam a atividade como prerrogativa direta dos policiais penais.
Assim, depois de alcançar êxito no pleito por se transformar em força policial, os novos policiais desejam atuar fora dos muros prisionais. Isso porque o reconhecimento e prestígio social que tanto almejam, precisam da percepção e olhar da população e trabalho conjunto com as demais forças.
Em resumo, as polícias penais já nascem superlativas, não apenas em efetivo, mas também em funções. Chegam a se aproximar a uma polícia de ciclo completo no interior das unidades prisionais e agora avançam para uma atuação externa. Será necessário mais tempo de consolidação das mudanças para saber ao certo como se darão as negociações entre as corporações nesse novo cenário – se repetirão a competição já observada entre as polícias civil e militar ou se atuarão de forma mais cooperativa como costuma ser o discurso oficial. Já há sinais, pelo menos em alguns estados, de que a tensão será a tônica.
Vale, por fim, fazer apenas mais uma ponderação. Após a criação da Polícia Penal, outras corporações passaram a se movimentar nesta mesma direção. Um caso emblemático são as Guardas Municipais, que têm também buscado o seu reconhecimento enquanto polícia. No apagar das luzes desta discussão, o que fica é a ausência latente de inovação no campo da segurança, em que investimos esforços em estratégias que se parecem mais espelhamentos, ao passo que caminhamos para uma reprodutibilidade que se aproxima da usurpação de responsabilidades.
